2.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類有績(jī)效壓力的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目（景觀類除外）在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里大約有496個(gè)，總金額約為6562億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為21.57% ，落地項(xiàng)目數(shù)107個(gè)；落地項(xiàng)目金額合計(jì)1580億，項(xiàng)目投資額落地率24.07%。

這類項(xiàng)目是筆者歸納的典型的C類項(xiàng)目，項(xiàng)目部分搭配了可運(yùn)營(yíng)的污水廠，但對(duì)比項(xiàng)目總投資而言占比較低。這類項(xiàng)目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉(zhuǎn)化為PPP的需要。

這類項(xiàng)目由于運(yùn)營(yíng)屬型相對(duì)較低，因此項(xiàng)目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)也越來(lái)越看重。同時(shí)我們注意到，由于“水十條”的要求，每個(gè)地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時(shí)間表時(shí)并沒有考慮到不同地區(qū)政府的財(cái)力懸殊，而即便是富裕的城市在當(dāng)前的財(cái)政制度要求下，這類項(xiàng)目也更傾向于采用PPP方式。現(xiàn)在各地上這類純政府付費(fèi)的C類PPP項(xiàng)目中，除了黑臭水體還包括大量景觀項(xiàng)目，往往采用先來(lái)后到的原則，而同時(shí)地方推行PPP模式還要考慮到財(cái)政承受能力10%的“天花板”限制，使得在景觀項(xiàng)目如果已經(jīng)占用了大量財(cái)承空間的情況下，政府財(cái)承空間不足的問題更加嚴(yán)重，這是應(yīng)該高度重視的。

這些非必要的PPP里，筆者關(guān)注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項(xiàng)目也打著水環(huán)境治理的名頭，但實(shí)際觀察環(huán)境治理難度和績(jī)效壓力并不大。對(duì)于長(zhǎng)期績(jī)效壓力約束不大的C類非運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目，筆者一直堅(jiān)持認(rèn)為采用PPP模式意義不大，不易實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)期效率提高”這個(gè)PPP的核心指標(biāo)。

另外，在黑臭水體這樣的有長(zhǎng)期績(jī)效壓力、技術(shù)集成和運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求高的項(xiàng)目，雖然PPP可以起到發(fā)揮社會(huì)資本能力的作用，我們也要關(guān)注到，一些已經(jīng)落地的項(xiàng)目中，社會(huì)資本表現(xiàn)的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強(qiáng)調(diào)的是，這類項(xiàng)目要將可用性付費(fèi)捆綁至少20%在運(yùn)營(yíng)績(jī)效上，才能避免施工企業(yè)為主的社會(huì)資本借工程利潤(rùn)提前抽身的情況發(fā)生。當(dāng)前這類PFI類項(xiàng)目PPP模式的修補(bǔ)是亟需完成的任務(wù)，但同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)地方政府履約的監(jiān)管。而對(duì)于沒有長(zhǎng)期績(jī)效壓力的C類項(xiàng)目，這樣的捆綁本身意義也不大，導(dǎo)致PPP模式的修補(bǔ)很難做到，因此筆者認(rèn)為推行這類PPP必要性不足。

（三）村鎮(zhèn)污水PPP市場(chǎng)空間---新增投資總需求為700萬(wàn)噸，投資額約1400億，基本無(wú)存量轉(zhuǎn)換空間。預(yù)計(jì)十三五期間可落地PPP總量500億。

1.村鎮(zhèn)污水處理廠處理新增量為700萬(wàn)噸/日，村鎮(zhèn)污水處理裝置處理新增量為1100萬(wàn)噸/日，新增投資需求超1400億元

據(jù)E20 研究院所發(fā)布的《村鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)分析報(bào)告（2017版）》分析，村鎮(zhèn) 2016年污水處理廠處理能力達(dá)約1527萬(wàn)噸/日，分散裝置的處理能力達(dá)約1315萬(wàn)噸/日；到 2020 年，污水處理廠處理能力將達(dá)到約 2200 萬(wàn)噸/日，分散裝置處理能力有望達(dá)到約2300萬(wàn)噸/日。“十三五”期間，村鎮(zhèn)污水處理廠投資將達(dá)到約 750 億元，分散式污水處理裝置投資約650 億元。

2.村鎮(zhèn)污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化空間約570萬(wàn)噸/日左右，可PPP市場(chǎng)化占比基本為零，但存在存量上委托運(yùn)營(yíng)的購(gòu)買服務(wù)市場(chǎng)。

相對(duì)于市政供排水，村鎮(zhèn)污水處理存量項(xiàng)目可PPP市場(chǎng)化的可能性較低，一方面原有設(shè)施不少運(yùn)營(yíng)狀況糟糕無(wú)法轉(zhuǎn)讓，一方面這類項(xiàng)目本身吸引力弱（建設(shè)運(yùn)營(yíng)難度大，無(wú)收費(fèi)基礎(chǔ)），存量很難盤活。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項(xiàng)目在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里大約有107個(gè)，總金額約為476億元，項(xiàng)目數(shù)落地率約為42.06% ，落地項(xiàng)目數(shù)45個(gè)，落地項(xiàng)目金額合計(jì)230億，項(xiàng)目投資額落地率48.19%。

村鎮(zhèn)污水處理市場(chǎng)化項(xiàng)目包括委托運(yùn)營(yíng)、PPP等類型，其現(xiàn)階段多以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)維護(hù)為主；較多村鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目付費(fèi)來(lái)源依靠專項(xiàng)資金或試點(diǎn)項(xiàng)目，尚未形成服務(wù)價(jià)格機(jī)制，村鎮(zhèn)污水處理PPP服務(wù)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)相對(duì)較弱，PPP市場(chǎng)化率較低的現(xiàn)象將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。其PPP市場(chǎng)空間多存在于有支付意愿且治理需求較強(qiáng)的省區(qū)，此外這些城鎮(zhèn)化比例較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，村鎮(zhèn)污水一體化基礎(chǔ)好，建設(shè)管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)則完全相反。

這類項(xiàng)目由于水量較難采用簡(jiǎn)單的BOT保底量模式，往往做成了C類項(xiàng)目模式，采用可用性付費(fèi)加維護(hù)服務(wù)費(fèi)的結(jié)算模式，使農(nóng)村污水項(xiàng)目從這個(gè)角度來(lái)看更像是“水環(huán)境”項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)性也受制于上述原因相對(duì)較弱，加強(qiáng)績(jī)效捆綁可用性付費(fèi)也是必需。但是村鎮(zhèn)尤其農(nóng)村污水治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會(huì)資本的三元關(guān)系如何構(gòu)建，長(zhǎng)期維護(hù)如何得到保障，污染物削減的經(jīng)濟(jì)性和環(huán)境容量之間的考量，這些不但復(fù)雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對(duì)性的調(diào)研和設(shè)計(jì)，很容易造成后期運(yùn)營(yíng)效果差或者成本過高無(wú)法運(yùn)行等問題。

此外，正如文件所說(shuō)，在這個(gè)領(lǐng)域探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、環(huán)水農(nóng)業(yè)、環(huán)保與農(nóng)業(yè)或旅游的產(chǎn)業(yè)鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點(diǎn)點(diǎn)的局部嘗試，需要及時(shí)發(fā)掘和分享。在實(shí)際項(xiàng)目探索中，地方政府對(duì)捆綁的商業(yè)性項(xiàng)目估算遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)資本，兩者由此對(duì)環(huán)保公益性支出的回報(bào)很難達(dá)成一致，是這類項(xiàng)目推進(jìn)的第一個(gè)障礙。此外，銀行長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣政府擔(dān)保的回報(bào)機(jī)制，對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP落地中的融資障礙。最后，社會(huì)資本在這方面能力也準(zhǔn)備不足，解決這幾個(gè)方面也許都需要更長(zhǎng)的時(shí)間。

（四）垃圾領(lǐng)域PPP市場(chǎng)空間（存量的PPP市場(chǎng)化空間很少，主要看新增量）---27萬(wàn)噸，1000億元焚燒市場(chǎng),1500億包含其他處置路線；預(yù)計(jì)十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。

1.生活垃圾焚燒新增量27萬(wàn)噸/日，新增投資1000億元

生活垃圾焚燒領(lǐng)域是近十年市場(chǎng)化高歌猛進(jìn)的領(lǐng)域，BOT在這個(gè)領(lǐng)域非常成熟。根據(jù)《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》,到2020年底，直轄市、計(jì)劃單列市和省會(huì)城市（建成區(qū)）生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到100%；其他設(shè)市城市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到95%以上，縣城（建成區(qū)）生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到80%以上，建制鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)到70%以上。到2020年底，設(shè)市城市生活垃圾焚燒處理能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達(dá)到60%以上。

編輯： 李丹