時間： 2018-02-09 10:02
來源： 環(huán)境保護
作者： 薛濤
提記：
本文是2014年年底發(fā)表于環(huán)境保護雜志的舊文，由E20研究院執(zhí)行院長薛濤先生撰寫。今日讀來，許多前瞻性的觀點和見解仍然很受啟發(fā)，故重溫分享讀者。
文章導讀
隨著城市經(jīng)濟和人口的快速增長，城市垃圾數(shù)量與日俱增，影響了生態(tài)環(huán)境和城市的可持續(xù)發(fā)展。垃圾焚燒是緩解城市垃圾壓力的重要手段，而推進垃圾治理，僅靠政府治理顯然不夠。文章指出PPP 對于推進垃圾治理具有積極意義，在分析我國垃圾處理領域PPP 進展現(xiàn)狀的基礎上，提出了未來垃圾處理領域PPP 的改革方向和路徑。
當前，快速增長的城市垃圾給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。而傳統(tǒng)的“政府包干”環(huán)境治理模式存在資金不足、技術落后、效率低下等問題，突破“垃圾圍城”困境，政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革已成必然趨勢，將垃圾處理任務分配給政府、組織和個人是未來發(fā)展模式的首選。
何謂PPP
PPP(公私合作模式)模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施方式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本概念。PPP在我國的啟動可以追溯到20世紀80年代，2002年，隨著原建設部在特許經(jīng)營改革方面的推進，PPP在垃圾焚燒領域逐步得到普及。2013年，國務院總理李克強在國務院常務會議上提出鼓勵政府采購公共服務以來，各部委加強了在此方面的改革力度，尤其是財政部對于PPP的推進，并為此專門下發(fā)了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》。
目前國內(nèi)討論的PPP有狹義和廣義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，更加強調(diào)合作過程中的利益共享及風險分擔機制，需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權利的約定，能較大程度實現(xiàn)政府與企業(yè)的風險和利益合理分擔原則的一種特殊關系。廣義的PPP是指政府與私營組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到“多贏”的結果。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，既包括帶有融資功能的BOT(建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、股權合作等，也包括不帶有融資功能的DBO(設計—建設—運營)、委托運營等多種模式。
近期在地方上，存在認為BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高級的形式這樣的錯誤認識。事實上，BOT屬于前文中所述的廣義PPP中的一種具體實現(xiàn)形式，因為它非常適合像污水處理廠或者垃圾焚燒廠這類單元屬性較強的業(yè)務，在2002年原建設部啟動特許經(jīng)營改革后被廣泛推行。PPP還有其他形式，這些形式和BOT的區(qū)別更多在于適應不同的外部條件，而不是有孰高孰低的問題。而財政部希望推行的狹義PPP則是希望強調(diào)更合理的風險分配關系，也因此帶來了相對復雜的項目結構模式。
我國垃圾焚燒領域PPP推進現(xiàn)狀
據(jù)E20研究院不完全統(tǒng)計，2013年全國已有295個生活垃圾處理新建項目，比2012年增長36%;生活垃圾處理市場投資總規(guī)模達603.68億元，比2012年增長42%;單個生活垃圾處理項目平均投資規(guī)模2.05億元，比2012年增長4.13%。
如果將生活垃圾處理市場劃分為衛(wèi)生填埋、焚燒和餐廚垃圾三個細分領域，則焚燒項目在2013年依然是市場主角。焚燒項目數(shù)量接近一半，投資規(guī)模更占全年生活垃圾處理項目市場總投資的78.57%;同期，衛(wèi)生填埋項目數(shù)量和投資規(guī)模的占比分別為37.84%和15.86%，市場投資重心依然明顯集中于焚燒項目。
從2002年起，垃圾焚燒項目采用BOT的特許經(jīng)營模式開始在原建設部的主導下逐步出現(xiàn)，至今，已成為垃圾焚燒項目最主要的建設方式之一。根據(jù)住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年9月份，全國投入運行的生活垃圾焚燒發(fā)電廠約159座、總處理規(guī)模14.5萬噸。僅從數(shù)據(jù)來看，光大國際、桑德環(huán)境等15家BOT企業(yè)的焚燒發(fā)電項目數(shù)量市場占比66.7%，能力市場占比78.1%。即僅這15家企業(yè)就占據(jù)了2/3以上的垃圾焚燒市場。
從上述數(shù)據(jù)以及行業(yè)的普遍認知來看，在垃圾焚燒領域采用BOT模式實現(xiàn)特許經(jīng)營和PPP的改革本身是適當?shù)模矠檎⑼顿Y人和金融機構所廣泛接受。但是，垃圾焚燒領域PPP改革進行的12年來，在以下方面尚存在問題。
一是原建設部2003年的特許經(jīng)營條例中對于授權選擇投資商應采用公開招標競爭選擇的要求并未得到完全落實，相當一部分項目招標程序不完善、過程不透明;二是在BOT項目中，地方政府過于看重獲得較低的垃圾焚燒處理支付價格，據(jù)E20的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，特許經(jīng)營的項目的垃圾焚燒處理費每噸平均在60～80元，而政府自建項目的垃圾焚燒處理費卻平均在120～150元，低價帶來低質(zhì)的風險;三是在某些BOT項目中，存在由于低價壓力或者競爭不充分選擇的不良投資商帶來運行不暢或者環(huán)保排放不達標的情況;四是某些地方政府缺乏契約精神，拖欠費用情況嚴重;五是鄰避現(xiàn)象日趨嚴重，近期連續(xù)在杭州、惠州和湘潭爆發(fā)了群眾聚集事件，包括政府自建項目和BOT項目，凸顯百姓對垃圾焚燒的不信任態(tài)度。
垃圾處理領域PPP改革方向
垃圾焚燒領域以BOT為基礎繼續(xù)強化PPP
一是提高政府契約性素質(zhì)和垃圾處理費的經(jīng)費保障。垃圾焚燒領域進入良性運行，需要以足夠覆蓋合格環(huán)保排放的垃圾處理費和政府提高履約信用為基礎。對此，財政部主導的PPP中心的建立，首先應在這方面能夠有所促進，保證各地PPP中心對于政府的經(jīng)費列支和支付保障具有一定的約束和促進能力。
二是建立公平公開的競爭環(huán)境。政府通過政策、經(jīng)濟等手段的引導，實現(xiàn)在特許經(jīng)營招商階段的公平公開競爭，推動形成優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境，促進企業(yè)的成長。對此，雖然原建設部在2003年出臺的特許經(jīng)營條例中就有所要求，但各地實際落實情況不一，未來希望財政部的PPP中心所提到的政府采購管理中能夠?qū)μ卦S經(jīng)營招商予以規(guī)范。
編輯： 程彩云
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經(jīng)濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經(jīng)大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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