2008年前后，垃圾焚燒廠投建數(shù)量開始爬坡，新建數(shù)量從每年的個(gè)位數(shù)，增長(zhǎng)至十幾座。“各方逐漸意識(shí)到采用特許經(jīng)營(yíng)模式建設(shè)垃圾焚燒廠的優(yōu)勢(shì)，一方面無(wú)須政府出資，另一方面項(xiàng)目通過(guò)發(fā)電，疊加國(guó)補(bǔ)，能夠保障收益。垃圾焚燒廠成為政府與企業(yè)都樂(lè)于推動(dòng)的項(xiàng)目。”

2006年初，國(guó)家發(fā)展改革委將垃圾焚燒發(fā)電納入可再生能源中的生物質(zhì)發(fā)電之列，規(guī)定補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.25元，發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)，運(yùn)行滿15年后取消補(bǔ)貼電價(jià)。

在薛濤看來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)制度，也是垃圾焚燒廠過(guò)度建設(shè)的誘因。“區(qū)縣一級(jí)政府就可以推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。因此，區(qū)縣一級(jí)政府擁有上馬垃圾焚燒廠項(xiàng)目的權(quán)限，導(dǎo)致一些區(qū)縣政府盲目上馬垃圾焚燒項(xiàng)目。”

特別是在2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，即“PPP新規(guī)”發(fā)布前，參與垃圾焚燒項(xiàng)目的“社會(huì)資本”并非單指民營(yíng)企業(yè)，眾多地方國(guó)企也參與其中。薛濤表示：“2010年前，地方國(guó)企很少參與垃圾焚燒廠項(xiàng)目，因?yàn)椤床欢谴撕箅S著垃圾焚燒技術(shù)與商業(yè)模式成熟，在一些地區(qū)存在民營(yíng)企業(yè)先投建項(xiàng)目、地方國(guó)企再跟進(jìn)的情況，如重慶、成都、福州、南昌、南寧等城市均存在類似現(xiàn)象，利用地方平臺(tái)公司投建垃圾焚燒項(xiàng)目，一定程度上加劇了垃圾焚燒廠產(chǎn)能過(guò)剩。”

除去特許經(jīng)營(yíng)制度，鄰避問(wèn)題也在約十年前得到解決。2014年5月，杭州九峰垃圾焚燒廠建設(shè)曾引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娋奂棺h，以這起事件為節(jié)點(diǎn)，此后公眾對(duì)于垃圾焚燒廠的認(rèn)知逐漸改變，認(rèn)識(shí)到其在減少土壤污染、發(fā)電等方面的優(yōu)勢(shì)，政、企、民三方關(guān)系理順，鄰避問(wèn)題不再突出。

這些因素都驅(qū)使垃圾焚燒廠投資建設(shè)數(shù)量從2018年開始激增，直到  2020年國(guó)補(bǔ)退坡。2020年是轉(zhuǎn)折之年，國(guó)家出臺(tái)一系列有關(guān)可再生能源的發(fā)電補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼退坡明確。針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，采取“新人新辦法、老人老辦法”，  自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準(zhǔn)未開工、新核準(zhǔn)的項(xiàng)目不再享受國(guó)補(bǔ)。有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這也驅(qū)使一批項(xiàng)目“大干快上”，搶在國(guó)補(bǔ)“關(guān)門”前上馬。

不過(guò)在潘功看來(lái)，相比于單獨(dú)看上馬項(xiàng)目數(shù)量，一些垃圾焚燒項(xiàng)目設(shè)計(jì)產(chǎn)能過(guò)大，以及分布不合理可能是更重要的問(wèn)題。“這源于對(duì)未來(lái)人口增長(zhǎng)，以及人均垃圾產(chǎn)生量升高的樂(lè)觀估計(jì)。但是目前來(lái)看，一些城市聚集人口的能力也在變?nèi)酢＜又鐣?huì)文明程度提升，人均垃圾產(chǎn)生量同樣減少。另外，項(xiàng)目分布也缺乏統(tǒng)籌，比如一些城市在最初設(shè)廠時(shí)沒(méi)有考慮運(yùn)距問(wèn)題，一座焚燒廠產(chǎn)能已經(jīng)足夠，為減少運(yùn)輸環(huán)節(jié)成本與污染，可能會(huì)再建一座。”

垃圾分類導(dǎo)致進(jìn)廠垃圾減少也被認(rèn)為是垃圾焚燒廠“吃不飽”的原因之一。

以國(guó)內(nèi)最早實(shí)行垃圾分類的上海為例，2025年前5個(gè)月，上海日均分出可回收物7927噸、有害垃圾2噸、濕垃圾8690噸，比2019年上半年分別增加1.96倍、13.6倍、0.59倍，其中濕垃圾分出量占干濕垃圾總量的35％左右，這部分濕垃圾的歸宿并非垃圾焚燒廠，而是進(jìn)入?yún)捬踯囬g轉(zhuǎn)化為沼氣，再用沼氣發(fā)電。

潘功表示，盡管并非所有城市推進(jìn)垃圾分類的速度都像上海一樣，但是已經(jīng)配套建設(shè)一批處理濕垃圾的工廠。而且，并非只有廚余垃圾才會(huì)進(jìn)廚余廠，一些混合垃圾也進(jìn)入其中，包括園林垃圾、菜場(chǎng)廢棄物等，因此必然分流一些原本進(jìn)入垃圾焚燒廠的垃圾。“不過(guò)，從全國(guó)來(lái)看，垃圾分類對(duì)于進(jìn)入垃圾焚燒廠垃圾量的影響有限。”

張靜寧認(rèn)為，垃圾分類對(duì)于進(jìn)廠垃圾量的影響微乎其微。“垃圾分類主要分揀可回收垃圾與濕垃圾，一方面，廚余垃圾并未被普遍分揀，當(dāng)前每天廚余垃圾處理量約為30萬(wàn)噸，對(duì)比垃圾焚燒量而言很少。另一方面，對(duì)于可回收垃圾中可回收利用價(jià)值較高的部分，分揀一直做得比較好，對(duì)于價(jià)值較低部分正在進(jìn)行試點(diǎn)，規(guī)模有限，每天僅能分揀出幾噸。”

可見，供需錯(cuò)配最主要的原因還是垃圾焚燒廠過(guò)度建設(shè)。

03運(yùn)營(yíng)困境何解？

面對(duì)“吃不飽”的現(xiàn)狀，垃圾焚燒行業(yè)正在采取一些自救措施，摻燒工業(yè)垃圾、開挖存量垃圾都是常見舉措。

不過(guò)，薛濤向記者表示，填埋場(chǎng)中的垃圾經(jīng)過(guò)陳化，大量熱值轉(zhuǎn)化為沼氣散逸，這部分垃圾熱值較低，意味著其發(fā)電性較差，而且已經(jīng)與土混合到一起，焚燒前還要將其與土拆分。如果將填埋場(chǎng)中的陳化垃圾挖出再去焚燒，并修復(fù)填埋場(chǎng)，其全生命周期的成本是垃圾焚燒廠的三倍左右。

但必須看到，垃圾焚燒廠的經(jīng)營(yíng)正受到進(jìn)廠垃圾量下滑的沖擊。垃圾焚燒廠收益主要由三部分組成，首先是地方政府支付的垃圾處理費(fèi)，地方國(guó)企的項(xiàng)目收費(fèi)多在150元—250元/噸區(qū)間，市場(chǎng)化主體的項(xiàng)目收費(fèi)多在50元—150元/噸區(qū)間，余下兩部分收入分別是售電收入和電價(jià)國(guó)補(bǔ)。三部分收入顯然都會(huì)受到進(jìn)廠垃圾量減少的影響。

“在三部分收益中，與電相關(guān)的后兩部分收益占比較高，甚至與垃圾處理費(fèi)一度形成蹺蹺板的態(tài)勢(shì)，垃圾焚燒廠發(fā)電享受國(guó)補(bǔ)，卻在應(yīng)由地方政府支付的垃圾處理費(fèi)上展開低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。2014年之后，企業(yè)開始低價(jià)競(jìng)標(biāo)，每噸垃圾處理費(fèi)一路走低至40元、30元、20元。”薛濤告訴記者。

如何對(duì)沖“吃不飽”的影響，除去尋找更多進(jìn)廠焚燒的垃圾，潘功認(rèn)為，隨著技術(shù)升級(jí)、運(yùn)營(yíng)能力提升，垃圾焚燒廠發(fā)電收益仍會(huì)擴(kuò)大。“比如5年前，單噸垃圾焚燒發(fā)電量約為300度，目前部分焚燒廠可以達(dá)到五六百度，這與技術(shù)、規(guī)模，以及垃圾熱值等方面因素都有關(guān)系。”

另外，隨著國(guó)補(bǔ)退坡，垃圾焚燒廠垃圾處理費(fèi)中標(biāo)單價(jià)也有所增長(zhǎng)，從“十三五”期間的69元/噸，提升到“十四五”期間的99元/噸。

“垃圾焚燒廠可以在虧本時(shí)選擇關(guān)閉，但如此一來(lái)就會(huì)給城市運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)問(wèn)題，因此地方政府往往不會(huì)任由垃圾焚燒廠倒閉，一些奄奄一息的垃圾焚燒廠會(huì)獲得政府輸血。”有業(yè)內(nèi)人士告訴記者，相比于垃圾進(jìn)廠量下滑，更讓垃圾焚燒企業(yè)憂慮的可能是欠款問(wèn)題。

他表示：“即使產(chǎn)能利用率只有六成，企業(yè)同樣能實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，幾乎沒(méi)有哪個(gè)項(xiàng)目因進(jìn)廠垃圾不足導(dǎo)致虧損。但是政府拖欠補(bǔ)貼、垃圾處理費(fèi)帶來(lái)的問(wèn)題更為嚴(yán)峻，直接影響企業(yè)現(xiàn)金流，特別是近兩三年，地方政府開始拖欠垃圾處理費(fèi)。目前中大型垃圾焚燒廠依靠發(fā)電可以覆蓋人工、耗材等日常運(yùn)營(yíng)的變動(dòng)成本，但難以收回投資。”

編輯： 李丹