不知從何時(shí)起，PPP圈子開始流行看天象。掐指一算，中國(guó)力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭了。當(dāng)2014年初，PPP的號(hào)角開始在慢慢地吹響的時(shí)候，沒(méi)有幾個(gè)人會(huì)預(yù)想中國(guó)的PPP事業(yè)會(huì)走到今天的地步，當(dāng)時(shí)行業(yè)內(nèi)還有個(gè)專家寫文章表示，結(jié)合以往的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)PPP最后很有可能會(huì)“一地雞毛”。然而，僅僅過(guò)了三年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。

這些“金鳳凰”能不能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”，是不是加快落實(shí)五大發(fā)展理念，促進(jìn)新城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行，不斷有內(nèi)行摸清楚PPP的門道的時(shí)候，并且不斷有輿論批評(píng)PPP市場(chǎng)種種不規(guī)范的時(shí)候，中國(guó)PPP的天象已經(jīng)開始越來(lái)越清晰，越來(lái)越明朗。

那么，如何才能參透中國(guó)PPP在中遠(yuǎn)期內(nèi)的天象呢?這就要從PPP的本質(zhì)，中國(guó)推行PPP的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景以及近三年來(lái)中央和地方政府在推動(dòng)PPP過(guò)程中分分合合的政策舉措談起。

(一)中國(guó)PPP的內(nèi)外條件

據(jù)官方數(shù)字，我國(guó)目前各級(jí)政府推出的各類PPP項(xiàng)目的總額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬(wàn)億了。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國(guó)當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。這個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，肯定不會(huì)曇花一現(xiàn)，也不可能曇花一現(xiàn)，不僅僅值得全世界PPP專家來(lái)研究，更是值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家來(lái)跟蹤，來(lái)研究。

PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說(shuō)白了就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。如果梳理一下所有的現(xiàn)存政策與PPP項(xiàng)目現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市場(chǎng)之間的矛盾。這樣的矛盾，不是天生就存在的，而是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)新的階段，自然而然產(chǎn)生的。這樣的矛盾，也不僅僅在中國(guó)存在，在PPP的母國(guó)英國(guó)，依然存在。PPP不僅對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)是新生事物，在英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)，在50年內(nèi)，依然還是一個(gè)新的事物，雖然英國(guó)1992年就開始推行PPP。這正如男女的情感是人生永恒的主題，政府和市場(chǎng)的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中永遠(yuǎn)的命題。這個(gè)命題的內(nèi)涵現(xiàn)在講起來(lái)依然十分老套，就是政府多一點(diǎn)，還是市場(chǎng)多一點(diǎn)。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域是觀察政府和市場(chǎng)關(guān)系最好的窗口。這個(gè)窗口，經(jīng)常是被政府遮擋，又常常被國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)，古今中外，莫不如此。英國(guó)1989年的水務(wù)私有化或市場(chǎng)化改革實(shí)際上是原有國(guó)有企業(yè)的改制，國(guó)有水務(wù)企業(yè)實(shí)施證券化和混合所有制，在這之前，英國(guó)水務(wù)奉行的是長(zhǎng)達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制。現(xiàn)在細(xì)細(xì)想來(lái)，英國(guó)和世界上其他國(guó)家在推行PPP的背景與我國(guó)有相當(dāng)?shù)牟煌?。英?guó)和其他國(guó)家的PPP最初背景就是財(cái)政吃緊，不得不借助市場(chǎng)的力量。隨著市場(chǎng)機(jī)制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢(shì)被不斷發(fā)掘和提升，進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù)，但是還會(huì)時(shí)不時(shí)地受到國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機(jī)就使英國(guó)的PFI投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。

雖然中國(guó)推出PPP的終極背景也是和全球金融危機(jī)有關(guān)，但確切地講，是在政府不缺資金來(lái)源，全球貨幣超發(fā)，而且貨幣超發(fā)下城市土地價(jià)值激增，進(jìn)而政府更加不缺資金的環(huán)境下開始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看43號(hào)文(國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見)就會(huì)有別樣的意味。在貨幣超發(fā)的背景下，43號(hào)文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺(tái)公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來(lái)就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這么多各種門類的PPP項(xiàng)目，并且這些PPP項(xiàng)目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對(duì)照英國(guó)的PPP，但是英國(guó)實(shí)施二十年，只有幾百個(gè)項(xiàng)目，總金額不超過(guò)1萬(wàn)億人民幣。所以，兩者實(shí)際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國(guó)PPP非常重要的客觀條件。

那么，中國(guó)PPP的主觀條件又是什么呢?主觀條件有兩個(gè)，條件之一是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和改革的深化，這在黨的十八大文件上寫的明明白白。條件之二是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來(lái)更加迫切。PPP成了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)條件最好的載體。也就是說(shuō)，PPP在其他國(guó)家說(shuō)不定就是做點(diǎn)項(xiàng)目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國(guó)PPP就是充分激發(fā)市場(chǎng)活力的手段，要承擔(dān)更大的歷史使命。主客觀條件互相呼應(yīng)，中國(guó)就成了前所未有的PPP最大市場(chǎng)了。另外，與其他國(guó)家比較，更為特殊的是，由于PPP對(duì)各級(jí)政府而言，是個(gè)全新的專業(yè)，相關(guān)部門的意見一時(shí)得不到統(tǒng)一，最后不得不問(wèn)計(jì)于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場(chǎng)和社會(huì)搭建了各種交流平臺(tái)、討論問(wèn)題、研究問(wèn)題提供了高度便利。政府出臺(tái)的政策和制度，無(wú)論好壞，都能得到快速解讀，響應(yīng)或者廣泛的評(píng)議，直至深入人心，就算有不足，也不會(huì)有大的偏差。全國(guó)上下，有這么大范圍的人、機(jī)構(gòu)部門，以一個(gè)共同的話題常常穿越時(shí)空，聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識(shí)，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無(wú)僅有的。英國(guó)實(shí)施PFI的時(shí)候，怎么可能有這樣的條件?所以，中國(guó)PPP能夠快速發(fā)展，有一部分貢獻(xiàn)要?dú)w功于馬化騰。上述幾大因素結(jié)合在一起，中國(guó)的PPP就在三年前一個(gè)并不被人察覺的時(shí)點(diǎn)上，以特有的方式，爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國(guó)。恰恰就在此時(shí)，中國(guó)“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺(tái)。因此，中國(guó)的PPP，好戲還在后頭!

(二)中國(guó)PPP制度和政策設(shè)計(jì)的基本邏輯

回顧三年來(lái)的出臺(tái)的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個(gè)核心，那就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系和邊界。簡(jiǎn)單言之，就是在一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，政府和企業(yè)的職責(zé)定位是什么，各自應(yīng)該伸出什么手，各自的手又應(yīng)該伸得多少長(zhǎng)，誰(shuí)的手先出還是后出，兩者如何交手、又如何握手。43號(hào)文提出了國(guó)有企業(yè)到底能不能承擔(dān)政府項(xiàng)目融資的命題，60號(hào)文(關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見)吹響了政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域推行市場(chǎng)化改革的號(hào)角，113號(hào)文(財(cái)金〔2014〕113號(hào)文 政府和社會(huì)資本合作模式操作指南)明確了PPP項(xiàng)目中政府和企業(yè)的操作流程，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》確立了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上政府吸引社會(huì)資本的原則和工作重點(diǎn)。去年由國(guó)務(wù)院頒布的《投資體制改革的決定》更是確立了企業(yè)的投資主體地位、并提出了完善政府投資體制，規(guī)范政府投資行為和轉(zhuǎn)變政府管理職能的堅(jiān)定要求。甚至包括倍受關(guān)注的PPP項(xiàng)目下的土地制度、園區(qū)和特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式，背后都涌動(dòng)著政府和市場(chǎng)關(guān)系的影子。直至最近由國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動(dòng)成熟PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，這就直接打通了基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的督脈，為下一步完善、細(xì)化PPP的各項(xiàng)制度打下了基礎(chǔ)。所以，回顧這三年，沒(méi)有哪一個(gè)領(lǐng)域如同基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)那樣，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到廣泛關(guān)注。

編輯： 程彩云