《清華大氣藍皮書》之二：

構建大氣治理產業發展的投融資機制

背景

隨著大氣治理政策的不斷加碼，大氣治理市場需求也逐步釋放，根據環保部環境規劃院的投資估算，在2013-2017年，全國大氣污染治理所需投資總額約為1.75萬億元，國家財政投入僅占一小部分，更多的資金還要從市場中來，如何調動資本市場的積極性，引導資金流向環保產業成為亟需解決的問題。

在此背景下，2014年7月17日，中國大氣網和清華大學環境學院聯合舉辦了第二期大氣高級戰略沙龍，以“大氣治理的投融資模式”為主題，聯合政府主管部門、學界和企業界對大氣治理產業的投融資問題進行了深入討論。沙龍匯集了清華大學環境學院、清華大學建設管理系、清華環境學院環保產業研究中心、環境規劃院大氣環境規劃部、北京大岳咨詢有限公司、江蘇鹽城市亭湖區人民政府、中持環保、中海昊華、國電清新等近30位代表的重要思想，討論共識形成了《清華大氣藍皮書》之二。

一． 我國大氣治理產業現狀

目前來看，我國的大氣治理產業處于起步階段，市場空間尚未打開。由于大氣污染物種類眾多、來源廣泛、復雜多變，宏觀上說，大氣污染治理涉及工業企業污染治理、機動車污染防治、面源污染綜合整治、環境能力建設、清潔能源替代、加強集中供熱、煤炭清潔利用等眾多方面。表1中列出了我國大氣治理相關產業的發展現狀。從表中可以看出，大氣污染治理可能形成產業的只有前四項，其余為能源結構調整，與治理產業無關。

在可能形成產業的四個方向中，目前發展較為成熟的只有工業企業污染治理中的脫硫、脫硝和除塵。在脫硫脫硝除塵市場，排污企業為主體，在政府的法律規定、經濟補貼、監管等手段的強制約束下，技術、設備和工程等方面都有了重大的發展，但是隨著電廠脫硫、脫硝、除塵設備安裝和升級改造的陸續完成，其市場發展的白熱化時期已經基本過去。

在機動車污染防治、面源污染綜合整治等可能形成產業的方面，由于起步晚，政策標準不完善、治理技術不規范、管理機制不健全、監管不到位等問題凸顯，致使這一部分的市場機制仍然處于摸索階段。加上這幾方面的排放本身存在著污染責任主體和受益主體認定困難、投入產出難以衡量等問題，也嚴重制約了產業的發展。

表1 我國大氣治理相關產業的發展現狀

二． 我國大氣治理產業機遇和挑戰并存

2011年12月國務院發布的《國家環境保護“十二五”規劃》將大氣污染防治提上日程，此后，《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、《大氣污染防治行動計劃》及其他中央政策、地方政策頻發，大氣治理進入了全民重視、全社會參與的重大發展時期。根據環保部環境規劃院估算，2013-2017年，全國大氣污染治理所需投資總額約為1.75萬億元，預示著大氣治理產業存在著巨大的市場空間。

在政策利好的同時，大氣治理產業發展也面臨諸多問題：（1）法律法規不完善；（2）責任主體不明確；（3）治理技術不規范；（4）管理機制不健全；（5）監管不到位；（6）治理資金匱乏。其中，治理資金匱乏是制約大氣治理產業發展的最大因素，一方面表現為政府資金投入占治理需求的比例不夠；另一方面，大氣治理產業由于其自身的特點無法形成商業模式，難以引入社會資本。

三． 政府資金投入占比不夠

在中科院2013年發布的《中國可持續發展戰略報告》中指出，未來10年為有效推動我國環保事業發展需投入10萬億元，并建議采取公共財政和社會投資并舉的模式，由中央和地方各級政府每年投入2000億，累計占總投資額的20%，其余部分需向社會融資。根據《中國統計年鑒（2008-2013）》，從2007年到2013年，雖然環保投資支出年增長超過20%，但環保投入占整個公共財政支出的比重僅從2%增加到2.35%，始終未超過3%。因此，政府環保投入無論是在整個資金需求中的占比，或者政府自身財政支出中的占比都遠遠不夠，影響了我國環保事業的發展。

大氣污染治理作為環保的分支領域同樣面臨著投資資金缺口巨大的窘境。根據環保部環境規劃院的投資估算：“2013-2017年，全國大氣污染治理資金需求約為1.75萬億元。”而現實情況是，2013和2014年中央財政安排大氣污染防治專項資金分別為50億元和100億元，雖投資額成倍增長，但同1.75萬億的投資需求相比仍顯得杯水車薪。再以北京市為例，未來5年北京市政府承諾投資2000~3000億進行大氣污染治理，而市財政計劃5年內僅能統籌落實478.58億元，占比僅為20%左右，資金缺口巨大。

總體而言，目前的財政體系決定了政府對大氣治理的資金投入增幅有限，再加上財政改革、地方政府土地財政下滑，使大氣污染治理資金缺口日益增大，進而導致對社會資金的需求更加迫切。

四． 社會融資困難

（1）大氣污染治理多為社會管理型項目，無法引入社會資本

一般而言，政府財政投資對社會投資具有引導作用，可成倍撬動社會資金，有明顯的融資杠桿效應。社會投資對象一般為企業或項目，在一定的商業運作模式下獲得相應的投資回報。但是在大氣治理領域，由于大氣污染物來源中，除燃煤電廠等點源排放以外，其他排放具有流動性（機動車尾氣排放）、無明顯邊界（生活爐灶、采暖鍋爐等）的特點，更多需要采用引導能源結構調整和消費者行為的社會管理模式進行治理，難以形成公共服務型項目，無法建立有效的商業模式。

大氣污染治理社會管理型項目分為兩類：一是約束和引導排污企業進行污染治理，履行企業的環境責任，如前面提到的電廠脫硫脫硝等；二是引導消費性行為，主要是引導產業結構的調整，如能源替代、黃標車淘汰、新能源汽車購買等。該類項目無經營性特征，無法落地為產業項目。公共服務類項目，簡單來說就是政府需要給居民提供的公共服務，比如市政污水處理、水流域治理、土壤修復項目等。其特點是，通常容易形成以政府作為支付主體的支付性型項目，從項目邊界和支付保障方面均容易達成，因此，能夠形成第三方服務和相應的社會資金融資模式。

因此，大氣污染治理產業無法通過項目融資方式來吸收社會資本、商業金融資本及國外資本等的參與，使得政府投資的引導作用大打折扣，融資的杠桿效應難以充分發揮，導致投資資金緊張。

大氣治理產業社會資金募集除具有其特殊的困境外，還面臨著以下幾點環保產業共同的融資困難。

（2）融資渠道少、難度高

長期以來，環境企業的融資方式在探索中逐步向多元化發展，但總體來看，融資渠道仍是以傳統的商業銀行貸款為主。然而商業銀行為主導的間接融資利率高、周期短，難以適應環境項目收益低、周期長的特點。企業直接融資渠道不暢，不利于降低融資成本。而其可利用的政策性融資的量與渠道有限、企業債券和股市融資的門檻過高，融資問題已經成為眾多環境企業發展的障礙。

（3）環境企業規模小，社會資本進入規模有限

對于社會產業資本來講，包括環境產業中的龍頭企業，從通過自身的經營資本投入、逐漸形成良性循環，到推動產業發展的速度會比較慢。更多的環境企業普遍規模較小，對社會資本吸引力不強，不可能聚集大量的社會資本進入到環境產業。

（4）項目融資體系不盡完善

目前國內資本市場尚未形成有效的服務于新投資主體的融資渠道，與商業資本市場還沒有完全對接。國內商業銀行由于缺乏項目融資相關業務的經驗，加上其信貸資金周期、利率特性與環境項目不完全匹配，導致對項目融資方式支撐不足，與環境領域的市場化項目尚未形成良好的銜接，項目融資體系不盡完善。

五． 拓展融資渠道的建議

針對大氣污染治理融資中存在的問題，專家建議應從以下幾方面解決融資難的問題：

（1）政府拓展資金來源途徑

由于我國目前的財政體制的局限性，使得對環保產業資金投入不足，因此，專家建議政府應多途徑拓展資金來源：（1）一定程度上提高污染企業的排污收費；（2）搭建政府和金融機構的對接平臺，使各種資本在頂層設計上，把有限的錢放大，把短期的錢拉長；（3）設立專門的籌資渠道，保證還款途徑，以最終償付作為來源的保障，能夠為政府籌措一大筆資金直接用于投入；（4）把部分財政資金用于貼息，使金融資本能夠參與；（5）政府采購設備，通過金融機構，拉長與租賃公司的租期，減緩財政壓力。

（2）多層次、多渠道、多主體積極解決社會融資問題

第一，從政府層面：（1）應該完善環保企業融資相關的法律法規，以法律的形式健全治理結構、完善財務體系、增加財務透明度；（2）積極搭建融資信用擔保平臺，明確信用擔保機構職責范圍、資金來源、運作方式等；（3）規范信用評級和資產評估機構的業務。第二，對于企業自身來說，要增強自身的信用、增加財務透明度，努力尋求新型融資方式。第三，金融機構也應該創新金融產品和服務方式，不同類型金融機構如銀行、券商、擔保公司之間也應加強合作。

（3）確保資金的有效使用

第一，積極推廣國家鼓勵的“以獎代補”的資金發放方式，在國務院頒布的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》以及“大氣國十條”中都提到了“以獎代補”的方式，這是實現社會管理的一個很好的手段，推廣得好可以避免政策性資金對社會資本的擠出效應，因此，在水污染治理等其他領域可以借鑒這種資金發放方式。第二，增加財務透明度，促進各級政府投入資金使用的合理性，確保資金的專款專用。第三，積極探索能夠讓投入創造產業產值的方式，使投入資金具有延續性。

（4）建立大氣污染治理的公平責任機制

首先，對于企業來說，污染企業是治理主體之一，當企業不愿意履行責任時，就需要在行業內形成公平機制，建立完善的獎懲制度，從減排補貼、企業稅收、排污費征收、監管等多方面落實大氣污染防治行動計劃，引導或倒逼企業減排和治理。其次，要設法將治理變為經營行為，大氣治理如果能夠形成外包項目，能夠創造市場價值，企業就有積極性，大氣治理產業才有所發展。 

附件：大氣高級戰略沙龍介紹

2013年國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》以來，大氣污染治理的力度大大加強，取得了一定的成效，但民眾的感知與實際成效反差較大；產業界對大氣污染的成因及控制方法的觀點分歧太多，導致社會上的認知混亂；大氣污染治理已經影響到中國的政治、經濟和國家形象，政府發令“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰”，這就需要產業界有一個理性的、主流聲音，為政府大氣污染的戰略決策提供持續的理論支持和正確的公眾引導。

為此由清華大學環境學院和中國大氣網共同發起并聯合相關研究機構創辦“大氣高級戰略系列沙龍”，旨在搭建專家、政府、企業三屆高端交流平臺，建立推動大氣行動計劃的戰略思想園地，發布《清華大氣藍皮書》，為中國的大氣治理事業獻計獻策。

編輯：成苗苗